Ustawodawca wprowadził różne przesłanki zwolnienia policjantów ze służby, dzieląc je na obligatoryjne i fakultatywne. Przesłanki fakultatywne jedynie uprawniają organ do zwolnienia, co rodzi wiele niejasności i wątpliwości. Pojęcie "może" w kontekście zwolnienia oznacza, że organ ma swobodę decyzyjną, co przy identycznym stanie faktycznym może prowadzić do różnych rozstrzygnięć w zależności od jednostki, a nawet organu. Jest to konsekwencja działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Przez uznanie administracyjne rozumie się kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym, gdzie każde rozstrzygnięcie jest legalne. Oznacza to przewidziane przepisami uprawnienie organu do wyboru rozstrzygnięcia. W przypadku przesłanek fakultatywnych, ocena ich zastosowania należy do uznania administracyjnego organu, co skutkuje ograniczoną kontrolą sądową.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 716/17) podkreślił, że użycie zwrotu "można zwolnić" oznacza fakultatywny charakter rozwiązania stosunku służbowego i pozostawienie go w ramach uznania administracyjnego. Kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie jest dowolna, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy rozważył wszystkie istotne okoliczności. Kontrola ta nie obejmuje oceny kryteriów celowościowych czy słusznościowych.
Podobnie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1980/16) sąd stwierdził, że rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i jest podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Sądy badają jedynie, czy organy nie przekroczyły granic uznania, a ich decyzje nie są arbitralne.
W praktyce policyjnej niektóre sytuacje wyczerpujące znamiona norm opisanych w art. 41 ust. 2 występują częściej niż inne. Jedną z najczęściej stosowanych przesłanek zwolnienia jest tzw. "ważny interes służby".
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Ten lakoniczny zapis stanowi potężne narzędzie dla przełożonego, mające zastosowanie do wielu stanów faktycznych. Najbardziej oczywiste przypadki obejmują: absencje chorobowe, postawienie zarzutów w postępowaniu karnym, pełnienie służby pod wpływem alkoholu lub jego spożywanie w trakcie służby, a także utratę poświadczenia bezpieczeństwa.
Co istotne, przewinienie dyscyplinarne, niekoniecznie jednorazowe i spektakularne, ale suma drobnych zachowań, może stać się podstawą do zwolnienia ze służby, jeśli czyni policjanta niezdatnym do jej pełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1607/16) podkreślił, że zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 wymaga wykazania, iż rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby", ale orzecznictwo powszechnie przyjmuje, że należy sięgać do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz status funkcjonariuszy. Ważny interes służby może wynikać z jednej realnej przyczyny lub szeregu okoliczności świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z tym interesem.
Szereg kar nagany za drobne przewinienia dyscyplinarne w krótkim okresie może stanowić przesłankę zwolnienia ze służby. Orzecznictwo sądowe wiąże pojęcie "ważnego interesu" z treścią art. 25 ust. 1 (wymóg nieposzlakowanej opinii), roty ślubowania (art. 27) i art. 1 ust. 1 ustawy o Policji.
NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1806/16) stwierdził, że pojęcie "ważnego interesu służby" należy odczytywać łącznie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który wymaga, aby służbę pełniły osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie tego wymogu uzasadnione jest specyfiką pracy w organach ścigania i celami Policji, która ma gwarantować obywatelom ochronę przed działaniami sprzecznymi z prawem. Policjanci, jako egzekutorzy prawa, sami muszą je przestrzegać, cieszyć się autorytetem, respektować zasady współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania.
"Poszlaka" oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - nieskazitelny, któremu nie można nic zarzucić. Utratę "nieposzlakowanej opinii" powoduje nie tylko karalność, ale także znalezienie się w kręgu podejrzeń lub insynuacji. Nieposzlakowana opinia to ogólna ocena etyczna, uwzględniająca zachowanie w życiu prywatnym i zawodowym.
Służba w Policji prowadzi do świadomego i dobrowolnego ograniczenia życia prywatnego. Często podnoszonym zarzutem w skargach na decyzje o zwolnieniu jest naruszenie zasady domniemania niewinności. Zasada ta, wyrażona w art. 5 Kodeksu postępowania karnego i będąca zasadą konstytucyjną, mówi, że oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina nie zostanie udowodniona prawomocnym wyrokiem. Jednakże przedmiotem dowodzenia w postępowaniu o zwolnienie ze służby nie jest sam fakt popełnienia czynu karalnego, lecz okoliczność, czy dalsze pozostawanie policjanta w służbie narusza jej dobro.
NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2318/13) wskazał, że zasada domniemania niewinności nie wyklucza wiązania z toczącym się postępowaniem karnym konsekwencji prawnych w innych procedurach. Możliwe jest ograniczenie dostępu do służby publicznej lub wykluczenie z niej funkcjonariusza przed prawomocnym wyrokiem.
Ustawodawca, wymieniając odrębnie i niezależnie niekaralność oraz nieposzlakowaną opinię jako warunki pełnienia służby, wyodrębnia te sytuacje. "Nieposzlakowana opinia" to ogólna cecha etyczna danej osoby.
Umorzenie postępowania karnego nie stanowi gwarancji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby z uwagi na ważny interes służby nie zakończy się zwolnieniem. Organ jest zobowiązany ustalić, czy w danym przypadku ważny interes służby wymaga "poświęcenia policjanta".
Toczące się postępowanie karne prowadzi m.in. do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa, co samo w sobie stanowi przesłankę zwolnienia ze służby z uwagi na ważny interes służby. Art. 25 ust. 1 ustawy o Policji wymaga, aby policjant dawał rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów prawa. Cofnięcie lub odmowa przyznania poświadczenia bezpieczeństwa oznacza, że policjant nie spełnia ustawowych wymogów do kontynuowania służby.
Absencja chorobowa w przeszłości była postrzegana jedynie przez pryzmat przesłanki upływu 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. Obecnie takie sytuacje rozważane są w kontekście przesłanki ważnego interesu służby. Według NSA (wyrok z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 397/16), funkcjonariusz niepodejmujący służby z powodu zwolnień lekarskich, nawet przerywanych krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes, gdyż jego postawa wpływa negatywnie na organizację służby i dobro policji.
W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy braku przeciwwskazań zdrowotnych, interes służby musi górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Bez znaczenia pozostaje, czy zwolnienie lekarskie dotyczy choroby policjanta, czy jego dziecka lub członka rodziny. Przedmiotem oceny jest absencja i jej wpływ na wykonywanie zadań służbowych, a nie zasadność wystawianych zwolnień lekarskich.
Stawienie się do służby po użyciu alkoholu, jego spożywanie w czasie służby lub na terenie służbowym stanowi czyn dyscyplinarny i może być podstawą zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes. W takich sytuacjach przełożeni nie są obowiązani do wykazywania konkretnego stężenia alkoholu.
Nawet niewinnie wyglądające spotkania towarzyskie zakrapiane alkoholem mogą stanowić element wpływający na ocenę nieposzlakowanej opinii, zwłaszcza w przypadku skarg sąsiadów. W pewnych okolicznościach takie zachowania mogą skończyć się zwolnieniem ze służby, co jest odmienne od konsekwencji dla innych grup zawodowych.
Problematyka postępowania dyscyplinarnego jest regulowana przez przepisy rozdziału 10. ustawy o Policji. Policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej (art. 132 ust. 1). W procedurze dyscyplinarnej stosuje się przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z 18 listopada 2003 r. w sprawie trybu postępowania dyscyplinarnego.
Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego następuje z chwilą wydania postanowienia o jego wszczęciu. Obwinionym jest policjant, wobec którego wydano takie postanowienie. Postępowanie może być wszczęte z inicjatywy przełożonego, na wniosek bezpośredniego przełożonego, na polecenie wyższego przełożonego, lub na żądanie sądu lub prokuratora. Wniosek może złożyć pokrzywdzony.
Przełożonym dyscyplinarnym jest komendant główny Policji, komendant wojewódzki (stołeczny) lub komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji. Żaden inny przełożony nie jest uprawniony do podejmowania decyzji dyscyplinarnych bez pisemnego upoważnienia.
Postępowania dyscyplinarnego nie można wszcząć, a wszczęte umarza się, po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, chyba że wypełnia ono znamiona przestępstwa lub wykroczenia. Zawieszenie postępowania dyscyplinarnego wstrzymuje bieg terminu przedawnienia.
Przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego, przełożony może zlecić czynności wyjaśniające, które trwają 30 dni (termin instrukcyjny). Czynności wyjaśniające i postępowanie dyscyplinarne prowadzi rzecznik dyscyplinarny wyznaczony przez przełożonego dyscyplinarnego.
Podstawowy termin do przeprowadzenia czynności dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnym wynosi miesiąc, z możliwością przedłużenia do dwóch miesięcy. Od orzeczenia dyscyplinarnego przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego dyscyplinarnego w terminie siedmiu dni.
Obwiniony ma prawo do odmowy składania wyjaśnień, zgłaszania wniosków dowodowych, przeglądania akt postępowania oraz sporządzania notatek. Z obwinionym nie można przeprowadzać czynności dowodowych, jeśli jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, a lekarz nie wyraził zgody na wykonanie z nim czynności.
Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, który ograniczał możliwość ustanowienia obrońcy. Obecnie obwiniony ma prawo do ustanowienia obrońcy, którym może być policjant, adwokat lub radca prawny.
Kiedy czyn stanowi przewinienie mniejszej wagi, przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić rozmowę dyscyplinującą. Przełożony dyscyplinarny może również odstąpić od ukarania obwinionego, jeśli stopień winy lub szkodliwości przewinienia nie jest znaczny, a właściwości policjanta uzasadniają przypuszczenie, że będzie przestrzegał dyscypliny.
Zawieszenie funkcjonariusza może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Policjant jest zawsze zawieszany w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, ścigane z oskarżenia publicznego, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Policjanta można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, jeśli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub służby.
Zwolnienie ze służby następuje w drodze decyzji administracyjnej. W sprawach nieuregulowanych odmiennie, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Organy policji często nadają decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, który jest tożsamy z interesem służby.
Przesłanka "ważnego interesu służby" jako podstawa fakultatywnego zwolnienia policjanta jest klauzulą generalną, której sens i zastosowanie należy do organu stosującego przepis. Organ musi dokonać analizy stanu faktycznego i ocenić, czy zdarzenia związane ze służbą policjanta uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego.
Przez "ważny interes służby" należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet kosztem zwalnianego policjanta. Zwolnienie wymaga wykazania, że było niezbędne z uwagi na ważny interes służby. Należy sięgać do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz status funkcjonariuszy.
Ważny interes służby należy rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa. W interesie państwa leży jak najszybsze usunięcie ze służby funkcjonariusza, którego czyn uniemożliwia pełnienie dalszej służby. Nie przeszkadza temu brak prawomocnego wyroku skazującego.
Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek NSZZ Policjantów dotyczący zgodności przepisów ustawy o Policji z Konstytucją. Związek zakwestionował m.in. nową przesłankę fakultatywnego zwolnienia policjanta za popełnienie czynu o znamionach przestępstwa, gdy jego popełnienie jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie w służbie.
Według związku, kwestionowany przepis narusza zasady domniemania niewinności i proporcjonalności. Związek kwestionował również przepisy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta niezależnie od odpowiedzialności karnej, uznając, że kary dyscyplinarne za przestępstwa są reliktem z przeszłości.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji (dodany przez nowelizację z 2003 r.) jest zgodny z Konstytucją. Stwierdził również zgodność z Konstytucją przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od karnej, wskazując, że odpowiedzialność dyscyplinarna dotyczy innej sfery niż karna.
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 35/06), przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez przełożonych dyscyplinarnych są zgodne z Konstytucją. Trybunał uznał również, że przepis o wstrzymaniu biegu przedawnienia w przypadku zawieszenia postępowania dyscyplinarnego jest zgodny z zasadą ochrony praw słusznie nabytych.
Trybunał stwierdził, że służba funkcjonariuszy służb mundurowych ma charakter stosunku publicznoprawnego, co uzasadnia odmienne i bardziej rygorystyczne ukształtowanie zasad utraty statusu służbowego. Zasadniczo, zwolnienie dyscyplinarne w Policji następuje na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, który przewiduje fakultatywne podstawy zwolnienia.
Projekt ustawy wymagałby zgody sądu na udostępnienie akt dyscyplinarnych policji
Jedną z takich podstaw jest popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia dalsze pełnienie służby (art. 41 ust. 2 pkt 8). Organ musi ustalić przebieg zdarzenia i jego oczywistość, przy czym organy Policji nie są uprawnione do orzekania o winie w znaczeniu prawnokarnym.
Oczywistość popełnienia czynu oznacza ustalenie okoliczności zdarzenia i jego sprawcy w sposób niewątpliwy. Czyn taki musi uniemożliwiać dalsze pełnienie służby, co należy rozpatrywać w kontekście roty ślubowania i zasad etyki policjanta.
Upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych stanowi podstawę zwolnienia ze służby, o ile nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia (art. 41 ust. 2 pkt 9). Długotrwała nieobecność policjanta w służbie ma wpływ na organizację i efektywność działania jednostki.
Kolejną podstawą zwolnienia jest upływ 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby (art. 41 ust. 2 pkt 7). Należy rozróżnić "chorobę" od "przebywania na zwolnieniu lekarskim". Przerwanie zwolnienia lekarskiego na weekendy, święta czy urlopy nie powoduje ustania ciągłości choroby.
Przerwanie biegu terminu 12 miesięcy absencji chorobowej może nastąpić przez przedłożenie przełożonemu zaświadczenia służby medycyny pracy o braku przeciwwskazań do pełnienia służby, jednak decydującym dokumentem jest potwierdzenie ustania choroby.
Podsumowując, zwolnienie dyscyplinarne policjanta może nastąpić z różnych przyczyn, w tym z powodu popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, długotrwałej absencji chorobowej czy ważnego interesu służby. Decyzje te podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, z ograniczoną kontrolą sądową.
tags: #policjant #zwolniony #dyscyplinarnie